¿Quién nos cuenta el cuento de que el Estado no funciona?

Una frase repetida mil veces puede terminar pareciendo un dato verdadero. Pero qué pasa cuando buscamos la evidencia? El problema de las empresas públicas uruguayas quizás no sea solamente cómo funcionan. También puede estar en quién cuenta lo que hacen, qué datos circulan y qué cosas dejamos de medir.

Uruguay tiene una relación muy particular con sus empresas públicas. Las utiliza todos los días, las critica, las defiende, se enoja con ellas, depende de ellas y, en muchos casos, las considera parte de la propia identidad soberana del país. Sin embargo, sabemos bastante menos de lo que creemos sobre cómo las percibimos y las valoramos. Hay un dato que debería llamarnos la atención, en Uruguay no existe una encuesta pública periódica que pregunte específicamente cuánto confían los ciudadanos en las empresas públicas y que permita comparar, por ejemplo, la percepción de UTE, ANTEL, OSE, ANCAP o el Correo Uruguayo, por nombrar las más conocidas.

Voy a contarles algo... Hace poco, en una charla de sobremesa, escuché frases que seguramente muchos de nosotros hemos usado alguna vez. “En la empresa pública nadie labura”. Después vino el complemento inevitable. “Además, cobran una fortuna por no hacer nada y tomar café”. Y, finalmente, el remate. “Y te atienden para el...”. Lo interesante no fue escuchar esas frases, sino algo distinto, ninguno de los amigos que opinaba en esa mesa trabajaba en una empresa pública, sabía realmente que misión tienen, había leído una memoria anual de gestión o una auditoría. Pero todos estaban seguros de lo que decían. La otra gran contradicción es que esos mismos amigos habían votado el referéndum de 1992 que derogó los artículos de la Ley de Empresas Públicas que habilitaban privatizaciones, en particular en telecomunicaciones. Aquí aparece algo más importante que la anécdota, una sociedad puede discutir si sus empresas públicas son eficientes, si deberían modernizarse, si algunas pierden demasiado dinero, si necesitan nuevos modelos de gestión o, incluso, si determinadas actividades deberían dejar de estar bajo responsabilidad estatal. Todo eso es legítimo. Lo que no parece tan legítimo es convertir una opinión repetida muchas veces en una verdad que ya no necesita pruebas, y ese es, quizás, uno de los grandes problemas del debate uruguayo sobre el Estado.

El problema no es solamente lo que se dice. Es lo que dejamos de preguntar.

¿Quiénes debaten sobre las empresas públicas?

En Uruguay conviven al menos tres discusiones distintas bajo el nombre “empresas públicas”, y ninguna mide lo mismo, responde a la misma pregunta ni se dirige al mismo público. Son las de la ciudadanía, la clase política y los sindicatos, que a veces se cruzan y otras se ignoran. Entre ellas, los medios de comunicación funcionan como el canal que alimenta a las tres. Ahí aparece lo que yo entiendo como una “brecha de reconocimiento”: el gran problema a resolver.

Hoy, las mediciones disponibles estudian la situación económica, la democracia o la coyuntura política. Las empresas públicas aparecen en los medios cuando protagonizan un conflicto, cuando aumentan o bajan una tarifa, cuando registran pérdidas o cuando una decisión política las coloca en el centro de la agenda. Es decir, tenemos muchos datos sobre las empresas públicas, pero sorprendentemente pocos sobre qué piensa realmente la ciudadanía de ellas. Y eso cambia la discusión, porque si no medimos una percepción, terminamos suponiéndola, y cuando una percepción se supone durante suficiente tiempo, termina pareciendo una realidad.

No tenemos evidencia suficiente para sostener el relato simplificador de que el Estado no funciona. Y, paradójicamente, tampoco estamos midiendo bien cuánto valor generan las empresas públicas.

Un artículo de El Economista describe la situación con una imagen que vale la pena tomar en serio, una parte de Uruguay trata a sus entes como “vacas sagradas” [1]. La frase explica por qué, treinta y cuatro años después de la reforma neoliberal que impulsó Luis Alberto Lacalle Herrera y que los uruguayos frenaron en las urnas en 1992, ningún candidato compite con una plataforma de privatización frontal, aunque sí compitan y ganen elecciones, con plataformas de eficiencia, apertura de capital o reducción de costos. Lo que no hay es un correlato de esa fidelidad histórica en la percepción cotidiana del servicio. Cifra, una de las empresas de investigación de mercado y opinión pública más tradicionales de Uruguay, mostró que la evaluación negativa de la situación económica del país pasó de 31% en enero de 2026 a 49% en junio, el nivel más alto desde 2019 [2]. Esa desconfianza no distingue entre gobierno central y empresas públicas, se derrama sobre todo lo estatal por igual, y las empresas públicas, que son la cara más visible y cotidiana del Estado para buena parte de la población, terminan absorbiendo un desgaste que en rigor pertenece a la macroeconomía general. El ciudadano promedio no lee el resultado fiscal de las empresas públicas ni distingue el superávit de un ente del déficit de otro. Opera con una sola variable difusa que mezcla precio de las tarifas, calidad del servicio y estado de ánimo sobre la economía.

Uruguay, además, encabeza la región en satisfacción con la democracia (63% frente a un promedio latinoamericano de 33%), según Latinobarómetro 2024 [3, 4]. Esa base de confianza institucional relativamente alta es un activo que la comunicación de las empresas públicas no está capitalizando, el país confía más en sus instituciones que sus vecinos, pero esa reserva de legitimidad no se traduce automáticamente en una valoración específica de cada ente, porque nadie se la pide.

Los políticos tienen su propio debate. Circula ahí la crítica al tamaño y al costo fiscal del Estado; el documento del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) sobre “el peso del Estado en Uruguay” es representativo de esa línea, y pone el foco en el déficit global y el costo de la deuda antes que en el desempeño de cada ente [5]. La conclusión es incómoda, la clase política discute con dos vocabularios que no se tocan (uno de soberanía y estructura de propiedad, otro de costo fiscal y competitividad) y casi nunca discute la calidad de servicio percibida por el usuario, que es exactamente el eje en el que se mueve la ciudadanía.

En tanto, en el ambiente sindical, el PIT-CNT respondió a la propuesta del secretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez, de abrir el paquete accionario de las empresas públicas para que los uruguayos invirtieran allí sus ahorros. El comunicado emitido fija, con precisión quirúrgica, los términos del tercer debate; rechazó “cualquier iniciativa que ponga en juego la definición de empresa pública” [6, 7, 8]. No discute rentabilidad ni eficiencia, discute derechos y soberanía, y traslada la responsabilidad del problema fiscal a las exoneraciones tributarias que, según la central, favorecen a las empresas privadas [6].

Mientras la ciudadanía evalúa por experiencia de servicio y la política evalúa por estructura de propiedad y costo, el movimiento sindical evalúa por relación de fuerzas. Cualquier dato de ineficiencia puntual corre el riesgo de leerse no como información a gestionar, sino como munición del adversario, lo que dificulta una conversación pública abierta sobre el desempeño diferenciado entre entes.

Los números no cierran con los relatos.

Acá quiero detenerme un momento, porque aparece el dato que más contradice el sentido común instalado en buena parte del debate público. Según coberturas basadas en los informes fiscales del Ministerio de Economía y Finanzas, el conjunto de las empresas públicas uruguayas cerró 2025 con un resultado superavitario de 0,3% del Producto Interno Bruto, y sostuvo un superávit de entre 0,2% y 0,3% del PIB durante buena parte de 2026 [9, 10]. En el mismo período, el déficit del sector público consolidado (que ronda el 4,3% a 4,7% del PIB) se explica centralmente por el Gobierno Central, el Banco de Previsión Social y el Banco Central del Uruguay, no por las empresas públicas [9, 10]. Dicho de otro modo, como bloque, las empresas públicas no son el problema fiscal del país. Son, en la fotografía más reciente, una de las pocas piezas del sector público que cierra en positivo.

Y volviendo a la anécdota del comienzo, la imagen del empleado público como alguien que trabaja poco, atiende mal y gana de más no nace de una medición de desempeño. Nace, según el propio estudio que la documentó, de los medios de comunicación. El 74% de los uruguayos que dijo tener una opinión formada sobre el nivel de corrupción de los funcionarios públicos declaró haberla construido a través de la prensa, y solo el 10% a través de experiencia personal directa [11]. La mitad de los encuestados (11,2% “casi todos” más 38,5% “muchos”) consideró que los funcionarios públicos están involucrados en actividades corruptas [11]. Es, en sentido estricto, una percepción mediada, no una percepción vivida.

Una parte importante de lo que creemos saber sobre los funcionarios o las empresas públicas no proviene de la experiencia personal, sino de lo que vimos, escuchamos y leímos. Esto no significa que los medios mientan. Significa algo más simple; el relato viaja más rápido que el dato, y buscamos evidencia que confirme lo que ya creemos. Si durante años una persona escucha que las empresas públicas pierden dinero; cada trámite complicado se convierte en una confirmación y cada funcionario que atiende con pasividad termina confirmando el resto. No hace falta una gran conspiración, alcanza con la repetición incesante (una noticia tras otra, una columna, un comentario radial, una publicación en redes) hasta que las palabras dejan de sonar como una opinión y empiezan a sonar como una verdad evidente.

Cuando alguien finalmente les preguntó a los propios funcionarios, el resultado contradijo buena parte del estereotipo. La primera encuesta de gestión humana y motivación del sector público, realizada por la Oficina Nacional de Servicio Civil con apoyo del Banco Mundial sobre 10.000 respuestas, encontró que el 75% de los trabajadores estatales está satisfecho con su puesto y que el 94% asegura realizar su trabajo “con el mayor esfuerzo” [12]. Los salarios públicos representan el 5% del PIB y los funcionarios estatales son el 20% de los empleos formales del país, una proporción en línea con la de otras economías de ingreso medio y por debajo del promedio de la OCDE [12]. El propio informe identifica problemas reales, pero ninguno de ellos coincide con la exageración del “no trabaja” que domina la conversación pública.

El estereotipo no se queda en el empleado individual, se traslada, sin que nadie lo diga en voz alta, a la empresa que lo emplea. Si el funcionario promedio es percibido como poco productivo, la conclusión implícita -y falsa, según la evidencia disponible- es que la empresa pública que lo contrata también lo es. Esa transferencia ocurre en el vacío que señalé antes, a falta de una medición propia de valor público, la ciudadanía llena el espacio con lo más disponible, la cobertura mediática y el discurso político adverso, no con datos verificados sobre el organismo en cuestión.

En síntesis, la ciudadanía mide con la vara de la experiencia directa (el trámite, la tarifa, la atención), sin acceso a ningún indicador que le permita distinguir el desempeño de una empresa del de otra. La clase política mide con la vara de la propiedad y el costo fiscal, evitando casi siempre, desde 1992, la palabra privatización, pero sin sustituirla por ningún indicador de valor entregado al usuario. El movimiento sindical mide con la vara de la soberanía y los derechos adquiridos, y trata cualquier dato de desempeño diferenciado como una amenaza antes que como información. Ninguno de los tres públicos usa la categoría de valor público, lo que una empresa estatal entrega en acceso universal, empleo de calidad, soberanía tecnológica y cohesión territorial, además de lo que factura o deja de facturar. Esa ausencia es una oportunidad.

El debate uruguayo sobre las empresas públicas no está direccionado por falta de datos ni por exceso de ideología. Está trabado porque cada uno de los tres públicos que lo protagonizan responde a una pregunta distinta y da por sentado que los otros dos están respondiendo la misma. Una comunicación estratégica de valor público no tiene que elegir un bando en esa discusión, ni prometerle a la ciudadanía un servicio perfecto que no existe. Tiene que nombrar con precisión qué mide cada público y entregarle a cada uno el dato que le falta; el desempeño desagregado a la ciudadanía, el valor entregado a la política, la evidencia de gestión honesta a los sindicatos, para construir, recién ahí, un relato capaz de sostener que una empresa pública puede dar pérdidas y seguir siendo una de las decisiones más rentables que un país puede tomar.

Hay que medir resultados, costos, servicios e impacto, y también cuánto valor reconoce la ciudadanía en lo que el Estado hace. Una sociedad democrática no debería opinar sobre lo público a partir de cuentos mediáticos, sino a partir de evidencia. Si algo funciona mal, habrá que cambiarlo; si funciona bien, habrá que reconocerlo; y si genera un valor que no estamos viendo, habrá que explicarlo. Ese es el verdadero desafío de la comunicación pública, no convencer a la gente de que el Estado funciona, sino ayudarla a descubrir, con sus propios ojos, cuándo funciona, cuándo no y por qué importa.

Porque al final de cuentas lo público nos pertenece a todos, y lo mínimo que podemos exigir es conocer la verdad.

Fuentes

1. El Economista. “¿Privatización encubierta o inversión? La polémica propuesta de Sánchez para las empresas públicas.” 16 de marzo de 2026. https://eleconomista.com.ar/internacional/un-planteo-reinstala-uruguay-debate-sobre-empresas-estatales-sus-vacas-sagradas-n93393

2. Cifra. “La percepción de los uruguayos sobre la situación económica.” Junio de 2026. https://www.cifra.com.uy/la-percepcion-de-los-uruguayos-sobre-la-situacion-economica-4/

3. Corporación Latinobarómetro. Informe 2024: La Democracia Resiliente. Santiago de Chile: Corporación Latinobarómetro, 2024. https://inep.org/images/2024/TXT/Latinobarometro-Informe_2024.pdf

4. En Perspectiva / Radiomundo. “Latinobarómetro lanzó su informe de 2024: ¿Qué dice con respecto a Uruguay?” 2024. https://enperspectiva.uy/en-perspectiva-programa/informes-radio/latinobarometro-lanzo-su-informe-de-2024-que-dice-con-respecto-a-uruguay/

5. Centro de Estudios para el Desarrollo (CED). “El peso del Estado en Uruguay.” Consultado en agosto de 2026. https://www.ced.uy/public/archivos/eventos/doc_106_0.pdf

6. El Observador. “PIT-CNT rechazó propuesta de Sánchez sobre acciones de empresas públicas: pretende abrir espacios para la privatización.” 18 de marzo de 2026. https://www.elobservador.com.uy/nacional/pit-cnt-rechazo-propuesta-sanchez-acciones-empresas-publicas-pretende-abrir-espacios-la-privatizacion-n6037951

7. Subrayado. “PIT-CNT salió al cruce de propuesta del secretario de Presidencia Alejandro Sánchez sobre empresas públicas.” 19 de marzo de 2026. https://www.subrayado.com.uy/pit-cnt-salio-al-cruce-propuesta-del-secretario-presidencia-alejandro-sanchez-empresas-publicas-n1002861

8. Montevideo Portal. “Pit-Cnt rechazó propuesta de Sánchez sobre empresas públicas y llamó a ‘fortalecerlas’.” 18 de marzo de 2026. https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Pit-Cnt-rechazo-propuesta-de-Sanchez-sobre-empresas-publicas-y-llamo-a-fortalecerlas--uc956401

9. Ámbito Financiero. “El déficit fiscal se ubicó en 4,3% del PIB en mayo con una leve mejora impulsada por el ajuste del gasto público.” 1 de julio de 2026. https://www.ambito.com/uruguay/el-deficit-fiscal-se-ubico-43-del-pib-mayo-una-leve-mejora-impulsada-el-ajuste-del-gasto-publico-n6294660

10. Uruguay Informe. “Déficit fiscal supera el 4% del PIB en 2025: Alerta del Ministerio de Economía.” 11 de marzo de 2026. https://www.uruguayinforme.com/deficit-fiscal-supera-el-4-del-pib-en-2025-alerta-del-ministerio-de-economia/

11. Rossi, Máximo, Juan Pablo Pagano, Pablo Moyal, y Tatiana Rossi. “De la percepción de la corrupción a la ‘coima’: un puente invisible.” Cuadernos de Economía 27, no. 49 (diciembre de 2008).

12. El Observador. “Mitos, verdades y revelaciones de la primera encuesta sobre funcionarios públicos.” 29 de septiembre de 2021. https://www.elobservador.com.uy/nota/mitos-verdades-y-revelaciones-de-la-primera-encuesta-sobre-funcionarios-publicos-202192915307