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El Estado produce valor todos los días. ¿Por qué cuesta tanto reconocerlo?

hace 4 días
10 min de lectura
Espiral del Valor Público

Uruguay ocupa el puesto 20 entre 120 países en el Índice Blavatnik de Administración Pública, el tercero de América detrás de Canadá y Estados Unidos. Según el Informe Latinobarómetro 2026, apenas el 31% de los uruguayos considera que el Estado hizo “mucho” o “algo” por él y su familia en los últimos tres años. En 2011, esa proporción era del 51%.


Los dos datos no miden lo mismo. El primero evalúa cómo funciona la administración; el segundo registra lo que la gente percibe. Juntos dibujan una distancia que me ocupa desde hace años, la que separa el valor que el Estado produce del valor que la ciudadanía reconoce. El Estado deposita valor todos los días (en la energía que genera, el agua potable, la conectividad, los ahorros previsionales, la logística como inclusión territorial, la salud, la pobreza infantil, la facilidad y digitalización de trámites, el lenguaje, etc.) y nunca manda el estado de cuenta. Estas tareas tienen nombre: Comunicación Estratégica de Valor Público.


Una brecha que no se resuelve comunicando más.

Durante décadas, el éxito de las empresas públicas se midió sobre todo por eficiencia administrativa, equilibrio financiero y cumplimiento de mandatos. Son criterios necesarios, pero insuficientes. Una empresa estatal puede operar bien, mantener un servicio y cumplir la ley, y aun así perder legitimidad si su aporte a la vida cotidiana permanece invisible o incomprendido. A esa distancia la llamo "Brecha de Reconocimiento del Valor Público"; el espacio entre el valor objetivamente generado por una institución y el valor efectivamente comprendido, percibido y legitimado por la sociedad.


No es un problema de comunicación, publicidad o marketing. Cuando el valor producido no se reconoce, la confianza se erosiona y la legitimidad se vuelve frágil. Pero tampoco se corrige con campañas; ninguna estrategia reemplaza a un trámite que funciona, un servicio accesible o una promesa política cumplida. La comunicación estratégica no existe para maquillar deficiencias ni para administrar la imagen. Existe para convertir el valor generado en patrimonio social compartido, para que la ciudadanía pueda ver, entender y apropiarse de lo que las empresas públicas construyen.


Lo que ya está estudiado.

Cuando hablo de "valor público" no estoy inventando la pólvora. El valor público es un campo consolidado, Mark Moore lo formuló en 1995 al sostener que el trabajo de un directivo público es "crear valor para la sociedad". Su planteamiento abrió una agenda que luego se extendió a la medición, la rendición de cuentas y la relación entre organizaciones y ciudadanía. María José Canel cruzó esa teoría con la comunicación pública. Su aporte es preciso: evaluar la gestión con enfoque de valor público permite medir la distancia entre la gestión real y la gestión percibida; y esa brecha es, en buena medida, un problema de comunicación. Canel también subraya que la comunicación de la administración pública es indispensable para la legitimidad y la gobernabilidad, y que debe distinguirse de la comunicación político-electoral. Usman Chohan aplicó además la teoría del valor público a las empresas estatales. Y una revisión de 2023 sobre creación de valor público concluye que el desarrollo conceptual supera ampliamente la evidencia empírica, ubicando la comunicación de la gestión y la rendición de cuentas entre los componentes de esa creación.

 

También hay antecedentes internacionales relevantes. En Alemania y Suiza, el Public Value Atlas mide desde 2015 cómo valora la población el aporte de grandes organizaciones al bien común. Esos atlas se basan en la percepción ciudadana, el valor público no se declara desde el escritorio; se observa en la experiencia de las personas.


Lo que a Uruguay le falta.

Hasta donde pude investigar, nos hace falta una teoría y una herramienta para comunicar, medir e institucionalizar el valor público de las empresas del Estado. Mario Riorda lo advierte desde la comunicación gubernamental, donde buena parte de la teoría de la comunicación política nació del estudio de campañas electorales y luego se trasladó a la gestión sin adaptarse. Su modelo deja fuera al sector público no gubernamental, “como gran parte de las empresas públicas”, y se presenta como punto de partida para estudios más profundos.


Tres ideas de Riorda ayudan a entender el costo de ese vacío:

  1. El ciudadano juzga al gobierno como un todo, una política puede funcionar, pero si la predisposición general es mala, el consenso se resiente.

  2. Los gobiernos que comunican solo la ejecución diaria muestran mucho hacer y poco rumbo.

  3. La comunicación “inventarial contable” busca asentar logros en la mente ciudadana como forma de rendición de cuentas. Eso es, en cierto modo, mandar el estado de cuenta. Falta quien lo audite.


Es entonces donde aparece la propuesta de la Comunicación Estratégica de Valor Público. Una invitación a líderes políticos, directivos, gerentes, equipos técnicos y de comunicación, funcionarios, organizaciones sociales y ciudadanía a trabajar juntos para visibilizar aún más el valor que ya se genera, escuchar lo que la sociedad vive y construir, de manera conjunta, mecanismos que permitan reconocer ese valor de forma continua.


La espiral del valor público.

Frente a los modelos lineales heredados de la publicidad corporativa (la institución emite, la ciudadanía recibe), propongo entender la relación entre las empresas públicas y la sociedad como una Espiral Estratégica ascendente que se retroalimenta infinitamente.


La espiral avanza cuando circulan cuatro flujos interdependientes:


Espiral del Flujo de Comunicación de Valor Público

Flujo

Función estratégica

Dimensión de interacción

Generación

Crear bienes, servicios, derechos e infraestructura pública.

Gestión operativa y decisión política orientada al bien común.

Comunicación

Construir sentido democrático, pedagogía institucional y lenguaje claro.

Traducir la gestión técnica en impacto cotidiano.

Reconocimiento

Recoger la experiencia directa del ciudadano y la atribución consciente de valor.

Integrar el beneficio público en la experiencia cívica.

Retroalimentación

Escuchar, sistematizar expectativas y aprender organizacionalmente.

Devolver información y demandas para mejorar la gestión.

Cuando uno de estos flujos se interrumpe, la espiral se estanca. Puede haber buena gestión sin comunicación; comunicación sin escucha; o escucha sin capacidad de transformar lo aprendido en decisiones. En cualquiera de esos casos, el sistema pierde capacidad para regenerar confianza.


De usuarios a ciudadanía coproductora.

Las personas que usan una empresa pública de energía, saneamiento, telecomunicaciones, banca o logística no son solo clientes. Son copropietarias de la infraestructura pública y protagonistas de la creación de valor. El valor público no se entrega de forma unilateral, se coproduce en el punto de contacto entre la institución y la comunidad. En los servicios esenciales, la sostenibilidad ambiental y el uso eficiente de los recursos requieren una conciencia cívica compartida. En salud y protección social, el resultado depende también del compromiso y la conducta responsable de la población. En la transformación digital, la experiencia física y digital se fortalece con transparencia, seguridad y calidad del trato humano.


Aquí la comunicación deja de ser difusión y pasa a ser un espacio de encuentro. La ciudadanía deja de ser receptora pasiva y se convierte en Ciudadanía Estratégica, protagonista del cuidado, desarrollo y valoración de los bienes comunes. Esta idea tiene raíces claras en la tradición del valor público. Moore concibió la coproducción como una forma de colaboración entre proveedores públicos y usuarios para producir resultados que respondan genuinamente a sus necesidades.


La confianza no se compra.

La confianza pública no es un activo que se pueda comprar con publicidad ni un atributo que se obtiene de una vez y para siempre. Es un acumulado histórico, construido (o destruido) en la distancia entre lo que el Estado hace, lo que dice y lo que la gente vive. Canel distingue esos tres niveles: hechos, mensajes y percepciones. Cuando coinciden, no hace falta insistir. Cuando no coinciden, ninguna insistencia lo arregla. Comunicar sin gestionar bien es propaganda. Gestionar bien y no comunicar es regalar legitimidad.

En tanto, la confianza institucional puede pensarse como el resultado de tres factores; un propósito claro, una operación coherente con ese propósito y un valor público efectivamente reconocido. Y se debilita cuando aparece la inconsistencia, cuando lo declarado no se verifica en la experiencia cotidiana. Por eso la estrategia se construye de adentro hacia afuera. Ninguna campaña externa compensa la falta de claridad sobre el propósito entre los propios equipos. Tampoco se puede confundir valor con precio. Las empresas del Estado no existen únicamente para maximizar rentabilidad financiera a corto plazo, sino para generar rentabilidad social, desarrollo, equidad y bienestar. Lo que tiene verdadero valor público no siempre tiene un precio de mercado.


Cuatro piezas para institucionalizar el valor público.

Si queremos hacer algo, no partimos de cero. La Radiotelevisión Pública Austríaca - ORF publica cada año un informe de valor público, y en Chile el Centro de Estudios Públicos - CEP (una fundación privada sin fines de lucro y de carácter académico, considerada uno de los think tanks -laboratorios de ideas- más influyentes del país) propuso evaluar a las empresas públicas según el motivo por el que existen: si proveen un servicio esencial, su desempeño debería medirse también por cobertura, calidad, continuidad y acceso, y no solo por utilidades o pérdidas. En Uruguay todavía no encuentro un sistema equivalente para el conjunto de nuestras empresas públicas, uno que permita comparar, año a año, cuánto valor generan para la gente y cuánto de ese valor la ciudadanía reconoce. Un sistema que no dependa del gobierno de turno, que tenga recursos propios para funcionar y que mida tanto los resultados como la experiencia de quienes usan los servicios.


Por todo esto, es que la Comunicación Estratégica de Valor Pública propone establecer cuatro pilares fundamentales:


  1. Un observatorio de empresas públicas, independiente de ellas, que mida su valor público desde la experiencia ciudadana y en diálogo con los indicadores de gestión existentes. En el Atlas alemán, las organizaciones no deciden si son evaluadas. El observatorio no reemplaza los mecanismos existentes de evaluación y control. La OPP ya monitorea el cumplimiento de objetivos, metas e indicadores de gestión de las empresas públicas, incluyendo dimensiones financieras, operativas, sociales y ambientales. La propuesta agrega una capa complementaria, que mediría de manera sistemática el valor público intangible, es decir, cómo la ciudadanía percibe, valora y se apropia de los servicios y bienes que las empresas generan.

    Esa medición combinaría datos cuantitativos (encuestas de percepción, satisfacción, confianza y recomendación) con información cualitativa (entrevistas, grupos de discusión, análisis de consultas, reclamos y experiencias territoriales). No se trata de sustituir indicadores técnicos por opiniones, sino de ponerlos en diálogo. Si una empresa cumple sus metas de cobertura, calidad o eficiencia, pero la ciudadanía no reconoce ese aporte, hay una brecha que debe atenderse tanto en la gestión como en la comunicación.

    Que también quede claro que el resultado no sería un ranking para castigar, sino una herramienta de aprendizaje institucional. Identificar qué se valora, qué no se comprende, dónde se rompe la coherencia entre lo que se hace, lo que se comunica y lo que la gente vive, y ajustar tanto la gestión como la forma de comunicarla.

  2. Un indicador integrado, que reúna lo que hoy viaja separado, lo que la empresa produce y lo que la ciudadanía reconoce.

  3. Un porcentaje fijo del presupuesto de comunicación de cada empresa pública, destinado a comunicar su valor público y evaluado con ese indicador.

  4. Una política pública intergeneracional, capaz de sobrevivir a los gobiernos de turno. Riorda observa que lo dicho y hecho en un mandato pesa en el siguiente; Canel recuerda que las legislaturas duran menos que el plazo en que se producen los impactos. Si el reconocimiento del valor público depende de cada nuevo gobierno, empieza de cero con cada uno.


Una objeción necesaria.

Rhodes y Wanna sostienen que la teoría del valor público pediría a los funcionarios decidir qué valora la sociedad, algo que en los sistemas de tipo Westminster (modelo parlamentario originario del Reino Unido, con una forma de gobierno estructurada sobre una separación estricta entre la conducción política - ministros y la administración pública - técnicos de carrera) corresponde a los ministros electos. Su crítica apunta a rescatar el gobierno responsable de los “guardianes platónicos”. Alford y O’Flynn, y luego Colebatch, respondieron que esa objeción atribuía a Moore ideas que no había formulado. La discusión importa, especialmente en las empresas públicas, porque deja una pregunta de fondo: ¿quién define su valor, la gerencia o la ciudadanía? El observatorio responde a eso. No le pide a la empresa que declare su propio valor; lo mide con la ciudadanía. No reemplaza la responsabilidad política ni la rendición de cuentas; las fortalece al hacer visible el aporte de las empresas estatales al bien común.


Reconocer lo que ya se hace.

Las instituciones públicas no necesitan comunicar más. Necesitan que se reconozca lo que ya hacen. A veces la gente no reconoce ese valor porque no le interesa o no se entera. Otras veces se entera, lo vive y tiene motivos para no valorarlo. La comunicación sirve para lo primero. Para lo segundo, hay que gestionar mejor; y ninguna estrategia lo reemplaza.


Las empresas públicas no son solo proveedoras de servicios. Son instrumentos de memoria colectiva, soberanía tecnológica, desarrollo industrial y cohesión territorial. Su desafío no es conseguir aplauso coyuntural, sino lograr resonancia, sintonía entre su propósito y el sentido que la sociedad les atribuye en su vida diaria. Tampoco existen para competir con los privados, existen para sostener bienes que no pueden quedar librados al mercado: el agua, la energía, la conectividad, la logística, el conocimiento y, por sobre todo, la posibilidad de una vida feliz y digna para todas y todos.


Artigas pensó la soberanía como algo que pertenece a los pueblos. Mujica nos recordó que el desarrollo no es solo más riqueza o más consumo, es la lucha por la felicidad humana. La Comunicación Estratégica de Valor Público invita a construir el futuro con esa mirada, con solidaridad, participación y decisión compartida. Porque reconocer el valor público no es hacer propaganda del Estado, es ayudar a que la sociedad vea, discuta y cuide lo que le pertenece. Es construir, junto al pueblo, un futuro con más inclusión, más dignidad y más felicidad compartida.


Mario Bossolasco Akay




Fuentes:

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